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Política Industrial e Globalização

José Tavares de Araujo Jr.

Unidade de Comércio da OEA


Este artigo foi preparado para o Seminário sobre o Reino Unido e o Brasil, organizado pelo Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais do Ministério das Relações Exteriores.

As opiniões aqui apresentadas são da exclusiva responsabilidade do autor.

Rio de Janeiro, 18 e 19 de setembro de 1997.



III.2. A Experiência Brasileira

No Brasil, os processos de privatização e de revisão dos instrumentos reguladores do setor de telecomunicações encontram-se ainda em fase inicial, e a comparação com o caso britânico é relevante não só devido aos seus resultados, como também porque auxilia a avaliação da experiência brasileira das últimas três décadas. O marco institucional que orientou a instalação da atual indústria de telecomunicações no Brasil foi definido pela Lei 4117, de dezembro de 1962, que aprovou o Código Brasileiro de Telecomunicações, cujos objetivos gerais eram bastante similares aos do British Telecommunications Act de 1981. Tratava-se de dotar o país dos mecanismos apropriados para o planejamento de longo prazo, visando a expansão e a modernização do setor segundo os novos padrões internacionais de tecnologia (vide Moreira, 1989).

De fato, o novo marco institucional só começou a operar a partir de 1965, com a criação da Empresa Brasileira de Telecomunicações, Embratel, órgão estatal encarregado de explorar com exclusividade as ligações internacionais. O rápido crescimento da Embratel nos anos seguintes foi financiado pelo Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT), cujos recursos eram originários do Orçamento da União, das tarifas operacionais e de uma sobretaxa sobre os serviços telefônicos. O principal obstáculo a ser enfrentado naquele momento era o de providenciar a unificação técnica da rede nacional, marcada por grande heterogeneidade de equipamentos, o que resultava em custos operacionais superiores aos padrões internacionais e serviços de qualidade precária.

Os instrumentos adicionais para lidar com esse problema foram providos em seguida pelo Governo. Em 1967 foi constituído o Ministério das Comunicações (Minicom), que passou a centralizar as funções normativas, de planejamento, de financiamento e de fiscalização. Sob a jurisdição do Minicom estavam o Conselho de Telecomunicações (Contel), órgão normativo e de planejamento, a administração do FNT, e a supervisão das empresas do setor, incluindo a Embratel e as companhias telefônicas estaduais. Finalmente, em 1972 o marco institucional estava completo, com a formação da empresa holding Telebrás, cujo papel seria o de harmonizar condutas e distribuir encargos entre as empresas do setor.

A estratégia implementada pelo Minicom nos anos 70 e 80 coincidiu em certos pontos com a do Reino Unido no período posterior a 1979, não obstante as demais peculiaridades de ambas experiências. Conforme vimos, as metas do modelo britânico restringiam-se à eficiência do sistema de telecomunicações e aos mecanismos que assugurassem a transferência dos benefícios alcançados aos consumidores finais. Além disso, como observou Hay (1997), a legislação daquele país é isenta de traços nacionalistas. Qualquer investidor estrangeiro está submetido rigorosamente às mesmas regras que valem para seus competidores locais. No Brasil, o governo definiu o desenvolvimento do setor de telecomunicações como parte de uma estratégia mais ampla que visava corrigir outras deficiências do país, através de investimentos em educação, sobretudo de nível universitário, da expansão do sistema gerador de ciência e tecnologia, e da proteção aos fabricantes locais de bens de capital.

Assim, como descreveu Moreira: "Já no seu primeiro ano de funcionamento, a Telebrás diagnosticava como um dos principais problemas do setor de telecomunicações a dependência tecnológica. Com base nessa avaliação, iniciou um programa de P&D desenvolvido através de projetos conjuntos com grupos universitários, cujos objetivos eram: busca de autonomia tecnológica, formação de recursos humanos para telecomunicações e o fortalecimento do parque industrial nacional. Procurava-se articular um modelo de P&D em que cada um dos seus participantes, vale dizer, o Sistema Telebrás, a universidade e a indústria, tivesse funções definidas. A universidade encarregar-se-ia da formação de recursos humanos, da pesquisa básica e da geração da tecnologia de produto e de processo ao nível de laboratório; às operadoras do Sistema Telebrás caberiam a implantação dos produtos desenvolvidos e o desenvolvimento das rotinas de implantação e manutenção; e, por fim, a fabricação de equipamentos e seus componentes seria de incumbência da indústria (1989, p.65)."

Entre 1973 e 1976, a Telebrás financiou as atividades de cerca de 10 grupos de trabalho em quatro entidades: Universidade de São Paulo (USP), Instituto Tecnológico da Aeronautica (ITA), Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC/RJ). Os convênios de pesquisa cobriam desde projetos de amplo escopo nas áreas de fibras ópticas, semicondutores e microeletrônica, até aplicações específicas em temas mais restritos, como, por exemplo, técnicas digitais, codificação por pulsos e radiopropagação. Tais atividades levaram à criação, em 1976, do CPQD, o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrás, que daí em diante passaria a coordenar a política tecnológica do Minicom. Complementarmente, no plano da política industrial, o poder de compra da Telebrás era usado para acelerar a substituição de importações no setor, com base nos critérios de elevar o conteúdo local dos bens e serviços adquiridos pelo governo, conferir privilégios especiais às firmas sob controle de capitais brasileiros, e incentivar os produtos e processos desenvolvidos no país.

Os resultados produzidos por esses empreendimentos até meados dos anos 80 foram bem inferiores às expectativas iniciais do Minicom, conforme arguiu Moreira (1989), e a crise fiscal que marcou aquela década no país contribuiu para restringir ainda mais as possibilidades de sucesso nos anos subsequentes. Não obstante a magnitude dos investimentos realizados a partir de 1965, a densidade telefônica no Brasil era de apenas 7.3 aparelhos para cada 100 habitantes em 1983, abaixo de outros países como a África do Sul, Argentina e México, e bem distante dos padrões vigentes entre as economias da OECD. Como indica a tabela 1, esta situação permanece praticamente inauterada até os dias atuais.

A principal mensagem advinda de uma comparação entre as experiências britânica e brasileira é a de que os processos de privatização e de reforma dos marcos reguladores implicam uma estratégia industrial cujos ingredientes são bastante familiares ao público brasileiro. De fato, controle de preços, fixação de metas de longo prazo, reserva de mercado e distribuição de privilégios foram medidas aplicadas à maioria dos segmentos industriais do país nos últimos 60 anos. Cabe registrar, contudo, uma ressalva quanto ao foco da estratégia, já que os problemas de telecomunicações são suficientemente complexos para merecerem a atenção exclusiva das autoridades pertinentes, e que as demais deficiências nacionais sejam enfrentadas por outras instâncias do governo e da sociedade.

Tabela 1:

Densidade Telefônica em Países Selecionados

(Telefones/100 habitantes)

País

1983

1995

Suécia

85.6

68.1

Suiça

77.6

61.3

Estados Unidos

71.0

62.6

França

54.1

55.8

Austrália

53.7

51.0

Japão

53.0

48.8

Inglaterra

51.0

50.2

Itália

38.2

43.3

Espanha

33.7

38.5

África do Sul

13.4

9.5

Argentina

9.2

16.0

México

9.0

9.6

Brasil

7.3

7.5

Fontes: Moreira (1989), ITU (1997)

IV. Políticas de Comércio Exterior

O Brasil e o Reino Unido são nações com pautas comerciais diversificadas. Em 1995, por exemplo, o comércio exterior britânico tinha a seguinte estrutura: 54% com os demais membros da União Européia, 14% com os países do Nafta, e 32% com o resto do mundo. Naquele ano, a pauta brasileira foi composta de: 16% com os parceiros do Mercosul (inclusive Chile e Bolívia), 23% com o Nafta, e 61% com o resto do mundo. É pertinente, portanto, comparar os instrumentos de política comercial dos dois governos. Esta seção aborda brevemente três aspectos: as tarifas de importação e as políticas para as indústrias de automóveis e de computadores.

No período 1988¤1993, o governo brasileiro implementou uma reforma comercial que mudou radicalmente as condições de concorrência no país. Após seis décadas de crescimento econômico baseado em políticas de substituição de importações, a indústria doméstica foi exposta, pela primeira vez, à concorrência de bens importados. A nova estrutura tarifária visava conferir um nível estável e homogêneo de proteção efetiva ao sistema produtivo. Assim, em julho de 1993 a alíquota média de proteção efetiva era de 14,5%, e apenas alguns setores estavam fora do intervalo 10% — 20%, com a notável exceção da indústria automotiva, cuja alíquota era de 130% (ver Kume, 1996). Todavia, depois de julho de 1994 as regras de importação se tornaram voláteis, a fim de acomodar o volume de comércio exterior às necessidades de curto prazo do Plano Real. Na primeira fase, que durou até dezembro daquele ano, o objetivo do governo era impor um declínio rápido aos preços internos através da valorização da moeda e de reduções tarifárias adicionais para bens que tivessem impacto significativo nos índices de inflação. Produtos alimentícios e insumos básicos foram as metas preferidas, e a conseqüência imediata foi a ampliação da faixa de proteção efetiva, já que alíquotas mais baixas sobre insumos elevam a taxa de proteção dos bens finais.

Em 1995, o principal problema macroeconômico já não era a disciplina dos preços, mas o déficit comercial. E as restrições às importações retornaram. Entre julho de 1994 e setembro de 1996, das 13.428 posições tarifárias que formam o Sistema Harmonizado brasileiro, 11.183 itens foram mudados, dos quais 939 sofreram mais de três variações. Bens de capital e insumos intermediários estiveram entre os mais afetados, sendo suas regras de importação mudadas mais de cinco vezes! (ver Baumann et al., 1997) Dados os vínculos de encadeamento desses setores, essas mudanças significaram preços relativos instáveis para toda a economia. A tabela 2 mostra alguns exemplos de oscilações específicas, que incluíram produtos variados, como automóveis, aparelhos telefônicos, detergentes, pesticidas, filamentos sintéticos e máquinas de embalar.

É razoável supor que essa volatilidade seja transitória, tanto por motivos domésticos quanto pelos compromissos firmados no Mercosul, nas negociações correntes visando criar uma Área de Livre Comércio das Américas (Alca), e na Organização Mundial do Comércio. A médio prazo, a política comercial brasileira será provavelmente similar à do Reino Unido e de outras economias industrializadas, cujo traço fundamental é a estabilidade das normas de acesso aos mercados. Nos últimos 20 anos, por exemplo, as tarifas britânicas de importação só mudaram em consequência das rodadas multilaterais de negociações do GATT e das decisões tomadas no âmbito da União Européia. Atualmente, a alíquota nominal média aplicada aos países não membros da UE é de 3.7%, com uma distribuição cujo valor máximo para bens manufaturados é de 22%, embora, na maioria dos itens, os valores sejam inferiores a 10% (ver WTO, 1995).

Entretanto, enquanto permanecerem incertas as condições de concorrência no Brasil, as firmas estabelecidas no país estarão incapacitadas de avaliar corretamente suas estruturas de custo, e, em particular, a relação p, entre custos de produção e custos de transação. Consequentemente, não saberão identificar as estratégias mais adequadas para enfrentar a competição internacional, pelas razões que indiquei na seção II. Esta situação cria um círculo vicioso, no qual as regras instáveis geram pressões protecionistas, que por sua vez provocam mudanças adicionais na política comercial.

Tabela 2:

Brasil: Exemplos de Oscilações Tarifárias

Produto¤ Código SH

Evolução do Imposto de Importação (Data¤ Alíquota)

Pesticidas

29.26.90.02

07/94 09/94 12/94 05/95 11/95 02/96 04/96 08/96
15 14 2 4 8 10 2 12

Detergentes
34.01.19.03

07/94 01/95 05/95 11/95 02/96 04/96 08/96
10 11 4 6 8 2 18

Filamentos Sintéticos

54.02.49.02

07/94 09/94 11/94 04/95 05/95 02/96 04/96 08/96
20 16 2 0 6 10 6 16

Filamentos Sintéticos

54.02.49.04

07/94 09/94 11/94 04/95 05/95 02/96 04/96 08/96
20 16 2 0 6 10 6 16

Máquinas de Embalar

84.22.40.99

07/94 11/94 01/95 06/95 07/95 01/96
20 0 19 0 19 18

Aparelhos Telefônicos

85.17.10.99

07/94 01/95 03/94 05/95 01/96 04/96
30 19 70 63 56 30

Automóveis

87.03

07/94 09/94 01/95 02/95 01/96 04/96
35 20 32 70 62 70

Fonte: Baumann et al. (1997)

Nesse contexto de incerteza, a distribuição de benesses governamentais tem obedecido à hierarquia do poder econômico, como bem ilustra a política de importação de automóveis, registrada na tabela 2. Após uma breve tentativa de reduzir a proteção nominal para 20% em setembro de 1994, cinco meses depois o governo elevou a tarifa para 70%, e em dezembro de 1995 criou novos incentivos que superaram os de qualquer outro setor da economia. Através do Decreto nº 1.761, o governo reeditou a coleção de mecanismos clássicos da época da substituição de importações: quotas, níveis mínimos de insumos domésticos, isenções de impostos condicionadas ao desempenho exportador, projetos discriminados por empresas, revisões periódicas dos incentivos, etc.

A indústria automotiva é um oligopólio internacional com longa tradição de influenciar tratados comerciais e políticas nacionais. O pacto Canadá — Estados Unidos de 1965, a política brasileira de promoção de exportações nos anos 70 e 80, o acordo VER entre Estados Unidos e Japão de 1981 e as oscilações tarifárias listadas na tabela 2 são apenas alguns exemplos dessa tradição. Devido ao tamanho da indústria e aos seus vínculos intersetoriais, as decisões de investimento feitas pelas montadoras costumam gerar impactos não só no nível de emprego e nas condições de crescimento macroeconômico, mas também no balanço de pagamentos e no ritmo de progresso técnico do país. Como essas cifras podem ser facilmente transformadas em poder político, os fabricantes de automóveis têm sido capazes de extrair privilégios governamentais no mundo inteiro há várias décadas.

Reconhecendo a importância econômica e o poder político dessa indústria, a União Européia firmou em 1989 um protocolo com as seguintes diretrizes gerais:

  1. Qualquer projeto relacionado à produção de veículos ou de motores que receba auxílio governamental superior a 17 milhões de Ecus está sujeito a notificação prévia à Comunidade. A notificação deve indicar os motivos que levaram o governo a conceder o apoio, bem como a natureza do projeto, a ser classificada segundo as metas perseguidas nas áreas de reestruturação de plantas industriais, desenvolvimento regional, introdução de novos produtos e processos, P&D em estágio pre-competitivo, e custeio de operações correntes da empresa.

  2. Os Estados Membros devem apresentar relatórios anuais descrevendo todos os tipos de suporte concedidos a essa indústria, independentemente de seu valor, seguindo a mesma metodologia aplicada no ítem anterior.

  3. A assistência concedida através do European Investment Bank também é supervisionada.

  4. Com base nessas informações, a Comunidade examina o impacto dos projetos nos âmbitos macroeconômico, setorial, regional e social. Todavia, a avaliação final focaliza primordialmente as distorções provocadas nas condições de concorrência, tanto entre as firmas européias como em relação ao resto do mundo.

Tal como no caso das tarifas aduaneiras, o governo brasileiro provavelmente adotará, a médio prazo, normas similares às do protocolo europeu, em virtude dos projetos de integração regional no âmbito do Mercosul e da Alca. Cabe notar, outrossim, que a proteção aos automóveis gera danos menores à sociedade brasileira do que a alíquota de 30% sobre as importações de computadores e outros produtos da indústria de informática. No primeiro caso, a despeito da magnitude dos custos de proteção, estes estão circunscritos aos preços e à qualidade dos carros vendidos no Brasil, e às margens de lucro das montadoras. No segundo caso, a medida não apenas onera genericamente os empreendimentos produtivos do país como dificulta outras atividades nas áreas da cultura e do lazer.

Se comparada ao radicalismo da política de reserva de mercado que vigorou na década passada, a tarifa atual pode parecer razoável, sobretudo levando-se em conta que ela também é formalmente transitória. Segundo os compromissos acordados no Mercosul, até 2006 a alíquota brasileira deverá convergir em direção à Tarifa Externa Comum, cujos níveis, neste caso, variam entre 2 e 16%, dependendo do tipo de equipamento. Entretanto, se examinado sob a ótica das transformações tecnológicas discutidas na seção II (ver figura 1, pag. 4), um ônus de 30% sobre um insumo estratégico é suficiente para anular a racionaliade econômica de diversas atividades, particularmente aquelas mais sensíveis às variações nos custos de transação. Neste aspecto, o Brasil diverge do Reino Unido e dos demais 39 signatários do Acordo de Singapura, de dezembro de 1996, que eliminará os impostos de importação sobre produtos de informática até o ano 2000. Este grupo inclui países como Coréia do Sul, India e Japão, que até recentemente eram usuários tradicionais de políticas de crescimento baseadas em alíquotas aduaneiras.

V. Conclusão

Os estilos de inserção internacional das economias brasileira e britânica são convergentes em vários aspectos, como a abertura de mercados, a diversificação os parceiros comerciais, a regulação de serviços públicos e a participação em projetos regionais de integração. Em ambos os países existe uma longa tradição de intervenção estatal na economia, cujos instrumentos encontram-se em fase de adaptação às condições geradas pelos processos de globalização de mercados e regionalização das estruturas produtivas. Conforme vimos, a agenda de política industrial dos anos 90 expandiu-se e tornou-se mais sofisticada do que a de décadas anteriores. Existem, entretanto, três características divergentes entre os dois estilos, quanto à forma de conciliar o interesse público com a promoção industrial, à estabilidade das regras do jogo, e à coerência entre as diversas ações do governo. Nos três pontos o exemplo do Reino Unido serve de paradigma para orientar a conclusão das reformas em curso no Brasil.



Referências

Amstrong, M., Cowan, S., e Vickers, J. (1994), Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience, The MIT Press.

Baumann, R., Rivero, J., e Zavattiero, Y. (1997), "As Tarifas de Importação no Plano Real", Texto para Discussão, Comissão Economica para a América Latina e o Caribe (CEPAL): Brasília.

Cave, M. e Williamson, P. (1996) "Entry, Competition and Regulation in UK Telecommunications", Oxford Review of Economic Policy, Vol. 12, no. 4.

Dahlman, C. (1979), "The Problem of Externality", Journal of Law and Economics, Vol.22, no.1, pp.141-162.

Hay, D. (1997), "United Kingdom", in Edward M. Graham e J. David Richardson (eds.), Global Competition Policy, Institute for International Economics: Washington.

International Telecommunication Union - ITU (1997), World Telecommunication Development Report 1996¤97, Genebra.

Kume, H. (1996), "A Política de Importação no Plano Real e a Estrutura de Proteção Efetiva", Texto para Discussão n. 423, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada: Rio de Janeiro.

Markides, C. (1995), Diversification, Refocusing, and Economic Performance, MIT Press.

Moreira, M. (1989), Progresso Técnico e Estrutura de Mercados: O Caso da Indústria de Telequipamentos, BNDES: Rio de Janeiro.

Tavares de Araujo, J. (1997), "Transaction Costs and Regional Trade", Texto para Discussão, Unidade de Comércio da OEA: Washington.

Vickers, J., e Yarrow, G. (1988), Privatization: An Economic Analysis, MIT Press.

World Trade Organization (1995) Trade Policy Review, European Union, Genebra.