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Notas de Aula: Tendências Internacionais da Estrutura Tributária

Prof. Nivalde J. Castro


Rio de Janeiro, Junho de 1997.

ÍNDICE

  1. Introdução
  2. Fatores que impulsionam as mudanças tributárias recentes
    1. Globalização Econômica
    2. Formação de Blocos Econômicos Regionais
    3. Redefinição do Papel do Estado
    4. Mercado de Trabalho
    5. Conclusão
  3. Transformações Recentes.
  4. Tendências Futuras
  5. Conclusão
  6. Referência Bibliográfica
    Anexo Estatístico

O objetivo destas notas é analisar as transformações recentes que vêm ocorrendo no campo das finanças públicas internacionais com base no artigo de Rezende (1996) aos quais foram incorporados dados sobre os países da OCDE. Deve-se ler esta notas com a ressalva de que se trata de uma leitura pessoal e que não substitui a leitura do texto básico, mas sim que a complementa. Indica-se como leitura complementar Affonso e Silva (1995)

 

I. Introdução

1. No último quartel do Século XX , mudanças profundas nos sistemas tributários mundiais colocaram em dúvida interpretações sobre as estruturas tributárias.

2. Uma das teses que está sendo questionada pela dinâmica de comportamento das estruturas tributárias é a de que "os sistemas evoluiriam na direção de uma crescente predominância dos impostos sobre a renda – do trabalho e do capital (Hinrichs, 1966) – na composição da receita pública" ( Rezende, 1996, p. 4). Esta posição foi formulada tendo em conta o comportamento das estruturas tributárias verificadas na primeira metade deste século.

3. O traço mais marcante das transformações em curso, que indicam a configuração de um novo padrão tributário é a predominância dos impostos gerais de consumo.

4. A execução de políticas tributárias, que centravam-se na progressividade dos impostos sobre as altas rendas e grandes lucros - ideal da justiça fiscal –, foi abandonada em função dos efeitos negativos sobre a dinâmica de crescimento econômico.

5. No plano fiscal passou a prevalecer a tese, formulada inicialmente por Arthur Laffer, de que "o estímulo à oferta deveria provir da redução dos impostos que oneravam os custos de produção, os investimentos, a produtividade e os lucros" (idem, p. 5). Esta tese assume a hipótese de que com o estímulo ao aumento da produção são gerados efeitos positivos sobre o desemprego e receita pública.

6. A globalização da economia passou a exercer forte influência sobre as políticas tributárias, direcionando-as para um maior esforço de convergência e harmonização, "implicando limites estreitos à adoção de práticas isolacionistas."(idem, idem)

7. Na América Latina, a prolongada crise econômica iniciada em meados dos anos 70, limitou drasticamente a capacidade de mudanças nas estruturas tributárias. A maioria dos países ficaram presos à crise fiscal. Os déficit orçamentários não deram espaço a qualquer mudança que implicasse em redução do ônus tributário. Os planos de estabilização da moeda adotados por Argentina e México possibilitaram a implementação de reformas tributárias análogas a adotadas por países desenvolvidos a mais de uma década.

 

II. Fatores que impulsionam as mudanças tributárias recentes

8. Podem-se destacar, entre outros, quatro fatores que explicam as transformações tributárias que vem ocorrendo em escala mundial: globalização econômica e financeira; formação de blocos econômicos regionais; redefinição do papel do Estado; e o mercado de trabalho.

Globalização Econômica

9. A globalização dos mercados é um dos fatores mais significativos. Do lado financeiro, a dinâmica deste mercado impõe limites rígidos a adoção de medidas tributárias que não levem em conta as especificidades deste mercado.

10. O financiamento aos setores produtivos são os mais sensíveis, por um lado por dependerem muito destes recursos a fim de poderem se modernizar e ganhar competitividade no mercado interno e externo. Por outro lado, como estes recursos tem um período de permanência maior e taxas de juros menores, a adoção de medidas que tributem os lucros tendem a perder espaço.

11. A esta questão deve-se incluir as alterações nos tipos de financiamento de médio e longo prazo, que estão centrando-se gradativamente nas modalidades de aplicação em ações e bônus, em detrimento dos investimentos diretos. Neste novo padrão de financiamento a questão tributária tende a desempenhar um papel decisivo nas decisões de aplicações.

12. Capitais de curto prazo, especulativos, são menos sensíveis a cobranças de impostos, na medida em que as taxas de lucros maiores obtidas permitem certa capacidade de absorver taxações específicas.

13. No campo do financiamento há uma pressão para que os países em desenvolvimento promovam uma "harmonização de suas práticas tributárias em escala internacional para ter acesso, em igualdade de condições, aos recursos oriundos da poupança internacional" (idem, p. 8)

14. Em relação ao fluxo de produtos, a abertura econômica diminui reduz a capacidade dos países tributarem suas importações e/ou imporem impostos internos que limitem a capacidade de competitividade dos produtos domésticos em relação aos produtos importados. Neste sentido, esta se configurando uma regra geral: " abolir inteiramente todos os gravames que possam afetar a competitividade dos produtos domésticos no mercado internacional.

15. A existência de impostos cumulativos –sobre as vendas e sobre as rendas- impedem a adoção da regra acima, porque afetam a capacidade do produtor doméstico enfrentar a concorrência externa. Os impostos sobre as vendas e receitas oneram as exportações, mas não as importações. Em relação às contribuições sociais, teoricamente o mesmo efeito negativo ocorreria, mas a prática de cobrança das contribuições sociais é difundida internacionalmente.

Formação de Blocos Econômicos Regionais

16. A formação de mercados comuns é um forte elemento para o processo de harmonização tributária internacional. A proximidade geográfica e a eliminação de barreiras comerciais torna o problema tributário mais visível na ausência de práticas tributárias comuns. A experiência européia indica que o caminho é muito lento.

17. O Mercosul é um caso importante, pois estudos mostram as dificuldades na solução de problemas no campo tributário. Neste caso, como da formação de outros blocos, há uma forte interferência na autonomia dos Estados em formular políticas tributárias.

18. A esta questão derivam duas variáveis que relacionam-se com o Estado: a estrutura federativa e as suas necessidades de financiamento. Esta variáveis influenciam a velocidade e direção das reformas tributárias.

Redefinição do Papel do Estado

19. O primeiro e mais importante aspecto desta questão é o volume de recursos necessários ao financiamento das atividades do Estado. Está questão impõe limites na redução da arrecadação fiscal derivada do processo de harmonização tributário.

20. O discurso de redefinição do papel do Estado na economia não encontra respaldo nas estatísticas, nem mesmo como uma possível tendência. Nos países da OCDE a carga tributária bruta em relação ao PIB, manteve-se estável nos anos 80, em torno de 38 %. Nos países da América Latina, o coeficiente tem aumentado – reflexo da situação de crise econômica e fiscal.

21. A privatização e uma mudança na composição das estruturas tributárias podem indicar possíveis alterações, que impliquem em diminuição das demandas financeiras. No entanto, fatores de expansão dos gastos estão localizados nas demandas sociais, que refletem a dinâmica democrática e as maiores dificuldades de conciliar as exigências da modernidade tecnológica com a necessidade de criação de empregos.

22. Estudo de Oxcley (1990) sobre os países da OCDE indicaram que na Segunda metade dos 80, a maior pressão sobre o crescimento das despesas públicas veio das despesas em programas sociais (Welfare).

23. Outro fator de pressão importante sobre as despesas públicas é o compromisso com os encargos da dívida pública. Este crescimento foi um fenômeno quase universal. A tendência verificada na primeira metade dos anos 90 foi de aumento desta rubrica de despesas. Este fato, compromete em muito, a capacidade de redução das despesas públicas vinculadas com a revisão das atribuições do Estado.

24. "Um corolário importante do surgimento de instâncias reguladoras supranacionais exigidas pela formação de blocos econômicos regionais é o maior papel reservado a governos locais no atendimento de demandas das respectivas sociedades." (idem, p. 12)

25. Para os países de maior extensão a descentralização está se transformando em um princípio básico de política fiscal, mas não esta sendo acompanhada de descentralização das competências impositivas.

26. A descentralização é uma conseqüência da busca de maior eficiência e racionalidade no uso dos recursos públicos.

27. Nos países de organização federativo, a maior autonomia dos poderes locais para tributar encontra resistência frente ao processo de formação de mercados comuns. O interesse nacional se contrapõe ao interesse local. Isto porque a imposição de impostos locais pode representar na perda de competitividade dos mercados locais frente ao processo de globalização e de conflitos diplomáticos com os integrantes dos blocos econômicos.

28. "Só nos casos em que o ônus do tributo circunscreve-se às fronteiras da autoridade tributária é que essa autonomia pode ser exercida sem problemas" (idem, idem). Como é o caso dos impostos sobre propriedade (municipal) e impostos sobre consumo final.

29. Neste sentido, há necessidade de conciliar a autonomia federativa no campo fiscal com o processo de harmonização. Uma alternativa é compartilhar as competências impositivas.

30. A harmonização requer a simplificação dos sistemas tributários, substituindo a multiplicidade de bases tributárias por número reduzido de tributos que explorem as três principais bases tributárias: Consumo, Renda e Propriedade.

31. A tendência universal é utilizar a tributação abrangente do consumo como fonte principal de financiamento do gasto público. Nisto reside a possibilidade as responsabilidades.

Mercado de Trabalho

32. As pressões para diminuir os custos sobre a mão-de-obra são resultado direto do problema estrutural enfrentado por praticamente todos os países do mundo: o desemprego. O desemprego e as propostas tem nítidas