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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

"GLOBALIZAÇÃO E POLÍTICA INTERNACIONAL"

CONFERÊNCIA DO EXCELENTÍSSIMO SENHOR 
PRESIDENTE DA REPÚBLICA

 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
 UNIVERSIDADE DE WITWATERSRAND
JOHANNESBURGO, 27 DE NOVEMBRO DE 1996


I

É com grande prazer que encontro colegas sul-africanos para conversar sobre alguns temas de política internacional.

Quero que esta palestra se acrescente aos passos iniciais que estamos dando para um intercâmbio cultural mais profundo. Ao que eu saiba, já se organizaram dois seminários que procuraram comparar as nossas realidades, e o resultado, segundo constatei, foi dos mais proveitosos. Temos muito que aprender com as semelhanças e os contrastes que existem entre os nossos dois países. Aliás, da leitura dos textos produzidos para aqueles encontros, o que impressionou é a facilidade com que se estabeleceu o diálogo entre temas tão diversos quanto os padrões de convivência étnica e as soluções econômicas que Brasil e África do Sul articulam em um mundo globalizado. A percepção de que vivemos problemas comuns, que podem ser "pensados" de forma comum, já é um passo importante para nos aproximarmos.

De muitas maneiras, nós, brasileiros, nos identificamos fortemente com a luta sul-africana contra o apartheid. Seu fim foi recebido também como uma vitória nossa. Agora é o momento de ampliar os temas e o foco de nosso diálogo, conhecer, em todas as suas dimensões, o que é a África do Sul de hoje, que desafios encontra, quais os seus caminhos.

Não sei, porém, qual a imagem que o Brasil terá para os intelectuais sul-africanos, de que maneira nos "olham". O que sei, sim, é que hoje, neste universo de comunicações instântaneas, mas altamente seletivas, não haverá outra alternativa para nossos dois países que não seja a de, deliberadamente, com clara intenção política, construirmos com paciência os canais de compreensão mútua. É algo que vai depender de vários movimentos simultâneos, no campo da economia, da política, da cultura. Em cada um deles, os atores serão diferentes; as lógicas de aproximação, distintas.

No campo da economia, são os empresários na busca de oportunidades de negócios e também da criação de confiança nas possibilidades da economia do parceiro. Às vezes, para os países em desenvolvimento, não se articula imediatamente esse movimento de reforço da confiança que é necessário para o estabelecimento de vínculos de largo prazo. Mas, falando pelo lado brasileiro, com o que conseguimos em matéria de estabilidade monetária, de abertura comercial, de ganhos de investimentos, a possibilidade de aproximação econômica entre os dois países encontrará terreno propício.

Se pensarmos em cultura, sabemos que nossos artistas e criadores ainda se conhecem pouco. Certamente, porém, interessará aos sul-africanos o contacto com as expressões de um Brasil em que as formas de convivência, mescla e integração de nossas raízes européias e africanas constituem o substrato mesmo da originalidade de nossa cultura e de nossa arte. Em uma palavra, a sensibilidade brasileira é o resultado de uma forma única de encontro étnico.

Do ângulo da política externa, há avanços significativos na cooperação entre as nossas diplomacias, conquistados em relativamente pouco tempo. A força com que a nova diplomacia sul-africana se projeta regional e mundialmente abre vários espaços para a ação comum em muitas atividades.

Além disso, como indiquei, há uma outra área natural de aproximação, que é a da reflexão sociológica, da reflexão política. E, neste sentido, quero propor, sem a preocupação de aprofundá-los, uns tantos temas que creio que cabem nesta perspectiva de "aproximação natural".

I

Da mesma maneira que, no século XIX, as indagações em torno do capitalismo se tornaram o centro do pensamento sociológico e, na realidade, o fundaram, é hoje em torno da globalização que se articula parte significativa da reflexão nas ciências sociais.

Certamente, não estamos, agora, diante de um fenômeno -- ou de uma série de fenômenos -- que tenha claramente propiciado o desenho de uma nova perspectiva científica, como o fizeram, em posições opostas, Marx e Weber, ao propor formas novas de entender a relação entre economia e sociedade. Ainda são os clássicos que conformam o universo conceitual que nos dá as chaves para a compreensão da globalização, um fenômeno que, na verdade, leva ao extremo tendências do capitalismo.

Sabemos, todavia, que o pensamento clássico, embora forneça referências, é claramente insuficiente. De um lado, não existem mais fórmulas que dêem conta, com facilidade, dos movimentos gerais da globalização; não existe uma teoria geral da globalização, como houve para os primórdios do capitalismo. É como se o avanço do modo de produção guardasse certos traços que ainda não o descaracterizam completamente e, ao mesmo tempo, adquirisse outros que significariam talvez uma mudança qualitativa. Os modos materiais de produzir, a dispersão dos sistemas de propriedade da empresa, a expansão de classes médias, a importância dos mecanismos de comunicação de massas na política, as formas múltiplas de mobilização das sociedades, são sinais de diferença que impedem reduzir a análise do capitalismo ao que nos propõem os clássicos. De outro lado, se as melhores compreensões analíticas advertem para problemas tais como o desemprego, a marginalização e o aumento da desigualdade, não chegam ao estágio de propor claramente soluções políticas globais que levem a maior nível de igualdade, a mais emprego. O problema clássico da combinação entre expansão do mercado e exclusão não tem soluções globais, como aliás a experiência histórica das fórmulas liberais e social-democratas demonstra.

Exatamente por isto e, também, pelos ganhos da democracia no sistema de estados, os ideais de sociedades mais justas não se amorteceram. Ao contrário, tornam-se até mais amplos. Aumenta a demanda por equidade, por sociedades mais justas, mais equilibradas ecologicamente, mais respeitadoras dos direitos humanos, embora nem sempre estejam indicados ou sequer claros os meios disponíveis para realizar tais ideais. Diria mesmo que o avanço do capitalismo terá mostrado que as expectativas deterministas -- os desenhos das estruturas econômicas escondem o destino do povo e basta desvendar os primeiros para conhecer o que a humanidade será -- arrefeceram diante de um mundo em que as escolhas sociais e, portanto, a política, reinam soberanas. A globalização poderá ou não oferecer as condições para um mundo mais justo; mas, para tanto, não existem fórmulas acabadas ou atores privilegiados. Evitaremos o pior se soubermos fazer as escolhas políticas corretas nos planos nacional e internacional.

A afirmação pode parecer paradoxal em um momento em que a tendência predominante, entre os analistas da realidade social, é a de sublinhar os processos de uniformização, acentuados pela globalização e, de uma certa maneira, identificar um componente determinista na globalização. O velho tema da uniformização, que estava em Comte, em Marx e, modernamente, em Aron, volta, para muitos, como se agora suas "promessas", positivas, estivessem a ponto de materializar-se.

Para países como o Brasil e a África do Sul, a globalização é uma realidade palpável. Mas, para a nossa sociologia, talvez seja também importante indagar o que, no mundo contemporâneo, a globalização não explica. E certamente ela não explica porque os Estados tem reações diferentes diante do próprio processo de globalização.

III

Valem umas poucas palavras sobre a questão.

Em primeiro lugar, na medida em que o núcleo analítico é a uniformização, a tendência natural é acreditar que o que não se encaixa dentro da globlização é o seu contrário. Neste sentido, as interpretações que opõem forças de globalização às de fragmentação, as modalidades de adaptação às de inadptação às realidades econômicas, fazem, mais ou menos explicitamente, um contraponto de valores "positivos" e "negativos".

Nessa ordem de idéias, as diferenças entre os Estados seriam explicadas dentro do próprio marco da globalização. Temos aí o perigo de um "reducionismo analítico" que atribuiria o êxito ou fracasso de cada sociedade, de cada nação, à sua capacidade ou não de integrar-se nos fluxos internacionais de comércio, investimento, tecnologia, capacidade esta que seria definida em termos de alguns requisitos considerados essenciais para que um país se transforme numa "success story", outro termo da moda. Basicamente, o que se enfatiza são os valores da performance econômica; e a competitividade passa a ser a chave da projeção internacional. A globalização passa da condição de um dado da realidade -- que temos de reconhecer e dentro qual opções devem ser feitas -- a um padrão que serve de base para juízos de valor. On níveis "numéricos" de performance existem, diferenciam, mas não são tudo.

Neste quadro, haveria países mais ou menos preparados -- em termos de grau de abertura da economia, da gestão das contas públicas, de qualificação dos recursos humanos, de capacitação tecnológica -- para enfrentar os desafios impostos pela ordem internacional. A globalização valoriza um elenco, conhecido, de "boas políticas", a partir dos quais os Estados são julgados e medidos, especialmente pelos que tomam, como referência, o mercado. Os desvios em relação às "boas políticas" explicariam, em última análise, as dificuldades individuais e , portanto, as diferenças nacionais.

Então a pergunta será a seguinte: Por que há desvios, positivos ou negativos? Dou dois exemplos. O primeiro diz respeito à extraordinária "adaptação" dos tigres asiáticos, que se deveu a opções de política bem engendradas, em tempo certo, e, em parte, a modos de aproveitamento moderno de alguns valores culturais, embora estes também estivessem vivos nos momentos em que aqueles países eram pobres. É essa combinação complexa de cultura e política, de modelos de estrutura social e posição internacional, que explicará, em última instância, o "sucesso" e, neste sentido, parte substancial do sucesso se explicará pelas diferenças nacionais.

Um segundo exemplo dirá que a referência a processos de globalização, a adesão a valores de eficiência e competitividade, não explicam, também, porque os países sul-americanos não podem explorar plenamente a sua vocação exportadora agrícola em função, entre outros motivos, do protecionismo europeu e da exportação subsidiada de gêneros agrícolas por praticamente todos os países desenvolvidos. A política agrícola comum européia, de sua parte, tampouco pode ser entendida sem uma compreensão histórica do modelo de organização espacial e social de alguns países europeus, que buscaram manter fixada a população no campo, ainda que à custa de um ônus para o contribuinte. Reverter situações como a descrita é um processo complexo, que envolverá transformações nacionais e na própria maneira pela qual a comunidade internacional atua sobre processos de mudança.
 

IV

Não será assim, por simples referência ao "global", que poderemos entender o complexo jogo das forças em atuação no cenário internacional, nem as linhas de evolução política e econômica que têm origem em modos diferenciados de desenvolvimento. Não se pode reduzir tudo aos atributos considerados necessários para uma integração bem sucedida nos processos de globalização.

Na realidade, volto ao mesmo recurso metodológico que inspirou a "teoria da dependência". O capitalismo se expande de forma diferenciada e o elemento central para compreender a lógica de seu movimento está na ligação entre a dinâmica da expansão e as "situações concretas" que encontra, que dizem respeito ao modo de articulação das leis de expansão com as estruturas sociais e políticas nacionais. Agora, é certo, as leis da expansão ganham maior força e velocidade, mas as situações concretas continuam a existir, e é preciso entendê-las.

O marco da globalização é uma moldura estreita para dar conta das situações sociais de cada país, para explicar modos de inserção no capitalismo contemporâneo. Sem um conhecimento dos limites de globalização e da relevância da especificidade das histórias nacionais, qualquer análise fica imperfeita, prejudicada. Perde-se o movimento dialético entre o que é universal e o que é particular. E, politicamente, perde-se a compreensão das oportunidades positivas de integração, que apenas se concretizarão se baseadas numa visão nacional das tendências -- limites, oportunidades, desafios -- das forças globalizantes, do que é o capitalismo hoje no plano mundial, como se expande, como gera padrões de uniformização.

Nesse sentido, cabe uma palavra sobre o papel do Estado. A globalização não fornece elementos suficientes para situar o Estado no desenvolvimento de cada sociedade. Em geral, tende a diminui-lo, a vê-lo, no limite, como simplesmente cumprindo funções de gestor das finanças públicas, no plano doméstico, e de negociador de tarifas sempre mais baixas, no plano internacional. Em alguns casos, novamente tendo como pano de fundo o êxito dos países asiáticos, admite a "intervenção seletiva" do Estado naqueles setores em que um país poderia desenvolver vantagem comparativa.

Na verdade, parece haver atualmente uma certa confusão sobre o papel do Estado, que a referência simplista à globalização não ajuda a esclarecer. O que importa é menos o tamanho do Estado, definido a priori por critérios doutrinários, do que a qualidade de sua atuação, sobretudo na área social. Hoje, o Estado necessário num país como o Brasil será aquele que intervenha menos e melhor, que tenha capacidade de definir prioridades claras e mobilizar os recursos necessários para implementá-las.

De certo modo, o Estado deve, em vez de enfraquecer-se, antes fortalecer-se para que seja instrumental na promoção do desenvolvimento. Na realidade, o papel do Estado é bem mais complexo. Além das funções clássicas, como segurança, saúde e educação, tem de atender, no marco da democracia, a demandas crescentes, por mais equidade, por mais justiça, por um meio ambiente saudável, pelo respeito aos direitos humanos. A uma cidadania mais exigente deve corresponder um maior refinamento também das ações do Estado. Um Estado coeso e organizado, portanto forte, terá melhores condições de atender às necessidades oriundas da própria globalização.

Outro ponto significativo é o de que o Estado deve também estar bem aparelhado para que, na definição política das regras da globalização, os interesses nacionais que defende sejam preservados. Ou seja, o Estado que deve definir políticas de meio ambiente, escolher as melhores soluções internacionais para questões complexas de comércio e finanças, que deve lutar contra o narcotráfico, que deve equilibrar tendências contraditórias em praticamente toda a agenda política, como é natural nas democracias, deve adquirir condições de escolha e decisão que são obviamente muito mais complexas do que as que teria o Estado "forte" dos anos 30. O Estado deve refinar-se, tornar-se mais agudo e mais aberto, porque o espectro de temas com que lida é mais complexo e difícil. Estamos longe da morte do Estado, como alguns profetizaram. Mas, precisamos de um Estado diferente do que, até hoje, existiu.

Um tema paralelo é o da política internacional da globalização. Seria um erro grosseiro enxergar a globalização como resultante exclusiva das forças de mercado. Os contornos dentro dos quais o mercado atua são delineados politicamente, num contexto em que o jogo de poder entre as nações está sempre presente de modo inequívoco. As negociações sobre comércio, sobre as regras da competição internacional, sobre padrões de preservação ambiental, sobre mecanismos de integração regional são conduzidas através do diálogo tradicional entre Estados, em foros onde eles têm assento. Os Governos têm como influenciar a direção destes processos. Não podem renunciar a este papel em nome de uma falsa ideologia do mercado.

É do embate direto entre posições negociadoras distintas que nasce o arcabouço de regras e parâmetros que fixará os limites dentro dos quais os processos de globalização terão de operar. Nas rodadas de negociações comerciais multilaterais, por exemplo, como na Rodada Uruguai, embora se pudesse admitir como pressuposto que houvesse um interesse geral em que fossem adotados compromissos adicionais no sentido de "liberalizar" o comércio mundial, cada país tinha visões distintas sobre os ritmos e as modalidades destes compromissos, assim como os produtos a serem neles incluídos. Estas diferenças reais na mesa de negociações têm a ver, antes de tudo, com o grau diferenciado de desenvolvimento de cada país, com as peculiaridades de sua organização social e política, com a especificidade de sua trajetória, com tudo aquilo, em suma, que as forças da uniformização não são suficientes para explicar de maneira satisfatória. Neste processo, economia e política, mercado e poder, se combinam com enorme clareza.

V

A globalização não elimina, conseqüentemente, a hierarquia entre Estados, não os coloca forçosamente num mesmo patamar, num nível de igualdade. Mas há duas diferenças na maneira pela qual a hierarquia se reflete no comportamento dos atores internacionais.

A primeira é a de que agora a hierarquia não se apresenta apenas em termos de diferencial de poder militar estratégico, embora este continue a ser decisivo, como a Guerra do Golfo terá demonstrado de maneira inequívoca. A hierarquia se estabelece em função de uma complexa equação que inclui como variáveis cada vez mais importantes o poder econômico e aquilo a que se denominada "soft power", ou seja, a capacidade de coletar e processar informação, o poder de irradiar cultura e padrões coletivos de comportamento, a projeção diplomática e o prestígio internacional. A hierarquia se manifesta sobretudo no momento de definição das regras que compõem o quadro institucional da globalização, em que se tornam evidentes os distintos graus de capacidade de influenciá-las. Como evitar que as negociações consagrem regras que aprofundem a hierarquia? Como criar regras comuns quando existe graus significativos de diferença entre Estados? Como criar poder de barganha para poder intervir positivamente neste processo?

Fique claro, por outro lado, que é preferível dispor de regras transparentes e estáveis -- ainda que não tenhamos sido protagonistas centrais em sua elaboração -- que prevaleçam sobre o uso arbitrário do poder. De novo, o desafio de adaptação, de incorporação da regra como estímulo positivo, é grande para países médios, como o Brasil e a África do Sul.

A segunda é a de que os deslocamentos, as manobras dentro da hierarquia obedecem a movimentos variados. Existem diversas possibilidades de associação de interesses entre grupos de países que se unem em torno de temas específicos. Há uma ampla gama de geometrias possíveis com interesses comuns em áreas como comércio de bens agrícolas, liberalização de serviços, meio-ambiente, direitos humanos. A capacidade de resistir às forças transnacionais "negativas" como o narcotráfico, o crime organizado ou aos ataques especulativos contra moedas leva também a novas formas de agrupamento, na medida em que ações nacionais isoladas sejam percebidas como insuficientes. Já não há assim uma política previsível ou pré-determinada que corresponda a uma posição dentro da hierarquia.

Paradoxalmente, a globalização leva assim a que estejamos obrigados a ter uma consciência maior, muito mais aguda e profunda de nossa individualidade, daqueles elementos que nos diferenciam no conjunto das nações. Porque será a partir desta consciência que se desdobrará o leque de nossas possibilidades de atuação internacional, através tanto de alinhamentos variados em diferentes temas da agenda internacional, quanto da construção de parceiras bilaterais que sejam promissoras para aumentar os fluxos de intercâmbio e as iniciativas de cooperação.

É o conhecimento de nossa identidade que levará a um refinamento de nossas opções diplomáticas, à busca de formas de atuação internacional condizentes com os melhores interesses da nação. É assim com base em nossa realidade específica, em nossa situação dentro da hierarquia internacional, que trataremos de inserir nossa economia nos processos de globalização, obedecendo a um ritmo que seja compatível com a necessidade de modernizar nossas estruturas produtivas, de prepará-las para poderem suportar, internamente, níveis crescentes de competição e terem também condições de sucesso num mercado internacional em que cada espaço é disputado.

VI

O Brasil e a região em que está inserido, a América do Sul, sentem-se afinados com as forças de mudança no cenário internacional. Vêem com naturalidade as tendências de liberdade econômica e da democracia, porque são valores abraçados por todos os países da região. São parte de nossa história, parte, portanto, de nossa especificidade.

Vemos a globalização antes pela ótica das oportunidades que oferece do que pelos riscos que também acarreta. Já começamos a colher os frutos de um maior grau de integração nos fluxos econômicos e financeiros internacionais. Em velocidades distintas, mas num movimento coletivo, deixamos de lado os modelos econômicos de nosso passado recente, baseados na industrialização protegida para substituir importações, na forte presença do Estado no setor econômico produtivo.

A América do Sul também se engaja nos mecanismos de integração regional que se multiplicam nesta década dos 90. Sabemos que é necessário alargar nosso espaço econômico com o objetivo de proporcionar mercados ampliados, os quais são exigidos para que possam operar as economias de escala associadas aos modernos processos produtivos intensivos em tecnologia. Os países da região estão negociando uma série de acordos comerciais bilaterais ou sub-regionais que deverão concorrer para a conformação de um espaço integrado de livre comércio na América do Sul. Mas a integração na América do Sul não se limita aos fluxos de comércio; estende-se também à infra-estrutura, o que criará vínculos mais sólidos, com sentido de permanência. Para o Brasil, o núcleo primordial de nossa integração na região é o MERCOSUL, cuja consolidação se tornou uma prioridade de nossa política externa.

Também, neste ponto, temos uma vantagem que decorre de uma tradição -- que começa com a CEPAL -- de refletir sobre a melhor forma de inserção econômica no sistema internacional. É outro traço específico que nos deu vantagens quando desenhamos os processos modernos de integração. Não criamos sobre o nada. Criamos sobre tentativas, frustradas algumas, é verdade, mas tentativas que engajaram a melhor vontade política das lideranças do continente.

A América do Sul é também uma região em que predominam a paz e a democracia. Nossa diferença espefícica é a paz entre os Estados e a capacidade de diálogo. A democracia é a melhor garantia de permanência da mudança, na medida em que, ao refletir o desejo da maioria, assegura previsibilidade, coerência e transparência ao processo de transformações. Temos, cada país sul-americano, um compromisso com a defesa da democracia em nossa área. Não preciso acentuar as vantagens da paz, da boa convivência regional, em um momento em que decisões complexas de integração à economia mundial são tomadas. A paz facilita a projeção internacional; e, não por acaso, o MERCOSUL terá origem em um processo de efetiva aproximação política entre Brasil e Argentina, processo que dissipa formas velhas de rivalidade. A paz regional é um requisito para que fluxos de investimento e comércio cresçam e ganhem contornos de permanência.

Mas também sabemos, no Brasil, que ainda há muito por fazer em nosso país, que nossos processos de mudança ainda estão de certo modo incompletos. Estamos tratando de encaminhar as reformas necessárias, dentro dos limites de tempo que impõe o funcionamento de nossas instituições democráticas. No campo social, é enorme a tarefa que temos pela frente para corrigirmos os históricos desequilíbrios de repartição da renda e melhorarmos nossos indicadores sociais. Avançamos muito em algumas áreas, como na consolidação da democracia e no campo do tolerância racial e religiosa. O Plano Real e a estabilização da economia proporcionaram, por outro lado, uma ampla redistribuição de renda em benefício dos menos favorecidos. Mas nossa dívida social ainda é enorme. Resgatá-la é tarefa para mais de um Governo, para mais de uma geração. Teremos de fazê-la com o melhor entendimento do que queremos, integrados na economia mundial, mas conscientes de que isto não basta como solução.

A consciência de nossas qualidades e de nossas dificuldades não nos impede de vermos como positivas as perspectivas do Brasil de participar com êxito dos processos de globalização. Mas nos baliza o caminho, nos dita ritmos próprios, nos diferencia em relação a outros países, fixa campos prioritários de ação, determina a escolha de parceiros em temas específicos da pauta internacional e para a cooperação bilateral.

VII

E um destes aliados será necessariamente a África do Sul. Temos graus similares de desenvolvimento e perspectivas também semelhantes diante do cenário internacional. A remissão ao global aproxima, em vez de diferenciar, nossos dois países. Nossas posições estão próximas na hierarquia internacional em uma série de temas. Que o Brasil e a África do Sul participem juntos da defesa de seus interesses na cena internacional é o corolário natural de nossas afinidades. Para isto vim à África do Sul.

Vim também para que possamos dar ímpeto à exploração das oportunidades de cooperação bilateral, em todas as áreas. Somos próximos em termos de geografia. O Atlântico Sul é um espaço de união entre nossos dois países. As linhas de transportes marítimos e aéreos operam a favor de uma intensificação dos fluxos de comércio e de investimentos. O MERCOSUL oferece à África do Sul uma perspectiva ampliada de negócios, assim como sabemos que este país tem laços comerciais com todo a África Meridional, é uma porta de entrada para uma série de países. Tratemos de criar um quadro normativo que propicie uma expansão dos fluxos comerciais entre o sul da África e o Cone Sul. Tratemos de dar vida e expressão concreta ao imenso potencial existente entre nossos países. Isto reforçará nossas credenciais para que possamos nos inserir de maneira bem sucedida na economia internacional.

Volto ao início de minhas palavras nesta tarde, quando dizia que um passo importante para que nossos países se aproximem é o sentimento de que temos problemas comuns, que podem ser pensados conjuntamente e dar possivelmente origem a caminhos a serem percorridos também em conjunto, em particular naquelas situações concretas com que nos defrontamos nas mesas de negociação em diferentes foros internacionais. Enfrentamos o mesmo desafio da globalização, a partir de perspectivas similares. Terei cumprido a contento a missão a que me propus nesta tarde se as idéias por mim expostas tiverem contribuído para reforçar a percepção de que temos muito a fazer juntos num mundo em que ações políticas da parte de atores do peso da África do Sul e do Brasil são indispensáveis na conformação dos processos atuais de globalização.


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