Notas de Aula: Tendências Internacionais da Estrutura Tributária
Rio de Janeiro, Junho de 1997.
ÍNDICE
- Introdução
- Fatores que impulsionam as mudanças tributárias recentes
- Globalização Econômica
- Formação de Blocos Econômicos Regionais
- Redefinição do Papel do Estado
- Mercado de Trabalho
- Conclusão
- Transformações Recentes.
- Tendências Futuras
- Conclusão
- Referência Bibliográfica
Anexo Estatístico
O objetivo destas notas é analisar as transformações recentes que vêm ocorrendo no campo das finanças públicas internacionais com base no artigo de Rezende (1996) aos quais foram incorporados dados sobre os países da OCDE. Deve-se ler esta notas com a ressalva de que se trata de uma leitura pessoal e que não substitui a leitura do texto básico, mas sim que a complementa. Indica-se como leitura complementar Affonso e Silva (1995)
I. Introdução
1. No último quartel do Século XX , mudanças profundas nos sistemas tributários mundiais colocaram em dúvida interpretações sobre as estruturas tributárias.
2. Uma das teses que está sendo questionada pela dinâmica de comportamento das estruturas tributárias é a de que "os sistemas evoluiriam na direção de uma crescente predominância dos impostos sobre a renda – do trabalho e do capital (Hinrichs, 1966) – na composição da receita pública" ( Rezende, 1996, p. 4). Esta posição foi formulada tendo em conta o comportamento das estruturas tributárias verificadas na primeira metade deste século.
3. O traço mais marcante das transformações em curso, que indicam a configuração de um novo padrão tributário é a predominância dos impostos gerais de consumo.
4. A execução de políticas tributárias, que centravam-se na progressividade dos impostos sobre as altas rendas e grandes lucros - ideal da justiça fiscal –, foi abandonada em função dos efeitos negativos sobre a dinâmica de crescimento econômico.
5. No plano fiscal passou a prevalecer a tese, formulada inicialmente por Arthur Laffer, de que "o estímulo à oferta deveria provir da redução dos impostos que oneravam os custos de produção, os investimentos, a produtividade e os lucros" (idem, p. 5). Esta tese assume a hipótese de que com o estímulo ao aumento da produção são gerados efeitos positivos sobre o desemprego e receita pública.
6. A globalização da economia passou a exercer forte influência sobre as políticas tributárias, direcionando-as para um maior esforço de convergência e harmonização, "implicando limites estreitos à adoção de práticas isolacionistas."(idem, idem)
7. Na América Latina, a prolongada crise econômica iniciada em meados dos anos 70, limitou drasticamente a capacidade de mudanças nas estruturas tributárias. A maioria dos países ficaram presos à crise fiscal. Os déficit orçamentários não deram espaço a qualquer mudança que implicasse em redução do ônus tributário. Os planos de estabilização da moeda adotados por Argentina e México possibilitaram a implementação de reformas tributárias análogas a adotadas por países desenvolvidos a mais de uma década.
II. Fatores que impulsionam as mudanças tributárias recentes
8. Podem-se destacar, entre outros, quatro fatores que explicam as transformações tributárias que vem ocorrendo em escala mundial: globalização econômica e financeira; formação de blocos econômicos regionais; redefinição do papel do Estado; e o mercado de trabalho.
Globalização Econômica
9. A globalização dos mercados é um dos fatores mais significativos. Do lado financeiro, a dinâmica deste mercado impõe limites rígidos a adoção de medidas tributárias que não levem em conta as especificidades deste mercado.
10. O financiamento aos setores produtivos são os mais sensíveis, por um lado por dependerem muito destes recursos a fim de poderem se modernizar e ganhar competitividade no mercado interno e externo. Por outro lado, como estes recursos tem um período de permanência maior e taxas de juros menores, a adoção de medidas que tributem os lucros tendem a perder espaço.
11. A esta questão deve-se incluir as alterações nos tipos de financiamento de médio e longo prazo, que estão centrando-se gradativamente nas modalidades de aplicação em ações e bônus, em detrimento dos investimentos diretos. Neste novo padrão de financiamento a questão tributária tende a desempenhar um papel decisivo nas decisões de aplicações.
12. Capitais de curto prazo, especulativos, são menos sensíveis a cobranças de impostos, na medida em que as taxas de lucros maiores obtidas permitem certa capacidade de absorver taxações específicas.
13. No campo do financiamento há uma pressão para que os países em desenvolvimento promovam uma "harmonização de suas práticas tributárias em escala internacional para ter acesso, em igualdade de condições, aos recursos oriundos da poupança internacional" (idem, p. 8)
14. Em relação ao fluxo de produtos, a abertura econômica diminui reduz a capacidade dos países tributarem suas importações e/ou imporem impostos internos que limitem a capacidade de competitividade dos produtos domésticos em relação aos produtos importados. Neste sentido, esta se configurando uma regra geral: " abolir inteiramente todos os gravames que possam afetar a competitividade dos produtos domésticos no mercado internacional.
15. A existência de impostos cumulativos –sobre as vendas e sobre as rendas- impedem a adoção da regra acima, porque afetam a capacidade do produtor doméstico enfrentar a concorrência externa. Os impostos sobre as vendas e receitas oneram as exportações, mas não as importações. Em relação às contribuições sociais, teoricamente o mesmo efeito negativo ocorreria, mas a prática de cobrança das contribuições sociais é difundida internacionalmente.
Formação de Blocos Econômicos Regionais
16. A formação de mercados comuns é um forte elemento para o processo de harmonização tributária internacional. A proximidade geográfica e a eliminação de barreiras comerciais torna o problema tributário mais visível na ausência de práticas tributárias comuns. A experiência européia indica que o caminho é muito lento.
17. O Mercosul é um caso importante, pois estudos mostram as dificuldades na solução de problemas no campo tributário. Neste caso, como da formação de outros blocos, há uma forte interferência na autonomia dos Estados em formular políticas tributárias.
18. A esta questão derivam duas variáveis que relacionam-se com o Estado: a estrutura federativa e as suas necessidades de financiamento. Esta variáveis influenciam a velocidade e direção das reformas tributárias.
Redefinição do Papel do Estado
19. O primeiro e mais importante aspecto desta questão é o volume de recursos necessários ao financiamento das atividades do Estado. Está questão impõe limites na redução da arrecadação fiscal derivada do processo de harmonização tributário.
20. O discurso de redefinição do papel do Estado na economia não encontra respaldo nas estatísticas, nem mesmo como uma possível tendência. Nos países da OCDE a carga tributária bruta em relação ao PIB, manteve-se estável nos anos 80, em torno de 38 %. Nos países da América Latina, o coeficiente tem aumentado – reflexo da situação de crise econômica e fiscal.
21. A privatização e uma mudança na composição das estruturas tributárias podem indicar possíveis alterações, que impliquem em diminuição das demandas financeiras. No entanto, fatores de expansão dos gastos estão localizados nas demandas sociais, que refletem a dinâmica democrática e as maiores dificuldades de conciliar as exigências da modernidade tecnológica com a necessidade de criação de empregos.
22. Estudo de Oxcley (1990) sobre os países da OCDE indicaram que na Segunda metade dos 80, a maior pressão sobre o crescimento das despesas públicas veio das despesas em programas sociais (Welfare).
23. Outro fator de pressão importante sobre as despesas públicas é o compromisso com os encargos da dívida pública. Este crescimento foi um fenômeno quase universal. A tendência verificada na primeira metade dos anos 90 foi de aumento desta rubrica de despesas. Este fato, compromete em muito, a capacidade de redução das despesas públicas vinculadas com a revisão das atribuições do Estado.
24. "Um corolário importante do surgimento de instâncias reguladoras supranacionais exigidas pela formação de blocos econômicos regionais é o maior papel reservado a governos locais no atendimento de demandas das respectivas sociedades." (idem, p. 12)
25. Para os países de maior extensão a descentralização está se transformando em um princípio básico de política fiscal, mas não esta sendo acompanhada de descentralização das competências impositivas.
26. A descentralização é uma conseqüência da busca de maior eficiência e racionalidade no uso dos recursos públicos.
27. Nos países de organização federativo, a maior autonomia dos poderes locais para tributar encontra resistência frente ao processo de formação de mercados comuns. O interesse nacional se contrapõe ao interesse local. Isto porque a imposição de impostos locais pode representar na perda de competitividade dos mercados locais frente ao processo de globalização e de conflitos diplomáticos com os integrantes dos blocos econômicos.
28. "Só nos casos em que o ônus do tributo circunscreve-se às fronteiras da autoridade tributária é que essa autonomia pode ser exercida sem problemas" (idem, idem). Como é o caso dos impostos sobre propriedade (municipal) e impostos sobre consumo final.
29. Neste sentido, há necessidade de conciliar a autonomia federativa no campo fiscal com o processo de harmonização. Uma alternativa é compartilhar as competências impositivas.
30. A harmonização requer a simplificação dos sistemas tributários, substituindo a multiplicidade de bases tributárias por número reduzido de tributos que explorem as três principais bases tributárias: Consumo, Renda e Propriedade.
31. A tendência universal é utilizar a tributação abrangente do consumo como fonte principal de financiamento do gasto público. Nisto reside a possibilidade as responsabilidades.
Mercado de Trabalho
32. As pressões para diminuir os custos sobre a mão-de-obra são resultado direto do problema estrutural enfrentado por praticamente todos os países do mundo: o desemprego. O desemprego e as propostas tem nítidas implicações tributárias.
33. A desregulamentação das relações trabalhistas , visando a reduzir os custos de contratação e de dispensas do trabalhador; redução dos encargos que oneram os salários e o custo do emprego fazem parte central nestas propostas.
34. A crise de emprego coloca em risco os sistemas previdenciarios, já que a base de sustentação financeira são as contribuições compulsórias sobre os salários. Desta forma, a reforma dos sistemas previdenciarios é um item importante da agenda internacional.
35. A reações e oposições as reformas dependem do grau de representatividade da organização sindical. De um lado os países da Europa, de outro os países asiáticos.
Conclusão
36. Os quatro fatores analisados são um forte motor que impulsionam as transformações tributárias em curso. As linhas mais gerais deste movimento estão minimamente configurados e indicam que os sistemas tributários estarão cada vez mais pautados por exigências de harmonização, uniformização e estabilidade.
III. Transformações Recentes.
37. Para examinar as transformações das estruturas tributárias pode-se examinar, em linhas gerais, as experiências da OCDE, tigres asiáticos e principais países da América Latina.
38. Em trabalho sobre a OCDE, Messere (1993), destaca os seguintes fatos:
- receitas públicos dependem dos tributos sobre: renda pessoal, consumo e contribuições providenciaras. Em 1989, representavam 85% do total da receita.
- índices de carga tributária global cresceram entre 65-79 e estabilizaram-se na década dos 80.
- coeficientes de carga tributária mais baixos e índices mais moderados de crescimento em países federativos.
- Aumento da participação do IR pessoal e das contribuições providenciaras na carga tributária verificada em praticamente todos os países entre 65-75.
- Entre 75-89 os países europeus da OCDE que tinham baixa participação dos impostos de consumo nas cargas tributárias verificaram aumentos significativos por conta da harmonização tributária. Isto não ocorreu no Japão, EUA e Austrália.
39. Conclusão da experiência européia entre 65-89 é que mudanças profundas na estrutura tarifaria requerem longo prazo de concretização. As causas estariam diretamente associadas:
"a história, a cultura, os compromissos políticos, as necessidades financeiras, as exigências sociais (que) requerem complicadas negociações para a mediação de inúmeros conflitos de interesses em países de sólida reputação democrática." (idem, p. 16)
40. Nos países de democracia menos sólida e onde os compromissos são menos explícitos as mudanças são mais rápidas.
41. No Japão verificou-se uma mudança nos sistema tributário, com defasagem de duas décadas em relação ao observado na OCDE: em 65 a carga tributária era de 18% do PIB (igual a Portugal). Em 1990, subiu para 31%, próximo da média do grupo. Este crescimento ocorreu em cima dos impostos das pessoas e empresas e das contribuições sociais. A participação dos impostos de consumo eram inexpressivas em 89.
42. As mudanças que estão se verificando nas estruturas tributárias dos países asiáticos podem forçar os países ocidentais a acelerarem o processo de mudança por conta da globalização.
43. Nos tigres asiáticos (Coréia, Malásia, Singapura e Indonésia) apresentam coeficientes de carga tributária menores que a média da OCDE, situando-se em torno dos 15 a 20% do PIB.
44. A principal mudança na estrutura tributária, verificada pelo FMI, foi a queda na participação dos tributos sobre comércio e transações intencionais. Outra constatação é a pequena participação das contribuições previdenciaria na receita total. Na Coréia esta rubrica verificou crescimento.
45. Na América Latina os principais países da região, exceto Brasil, realizaram reformas tributárias, motivadas pela adoção de planos de estabilização. A principal característica na mudança dos sistemas tributários foi a adoção/consolidação dos tributos abrangentes sobre o consumo, nos moldes do IVA europeu. No IR a tendência: foi reduzir o ônus sobre as empresas para estimular os investimentos; reduzir as alíquotas marginais das pessoas físicas. Adoção de imposto sobre os ativos das empresas, taxação sobre os lucros, a fim de melhorar arrecadação desse tributo.
46. Pode-se concluir que a questão política merece destaque como fator condicionante da velocidade das transformações mais recentes. As mudanças são mais lentas em países de regime democrático mais sólido e regimes federativos. Neste caso, o número de interlocutores do processo de reforma é mais elevado.
IV. Tendências Futuras
47. A natureza e velocidade dos ajustamentos e transformações tributárias depende das pressões oriundas do processo de globalização.
48. Foi no mercado financeiro internacional, especificamente no segmento de capitais de curto prazo, que as mudanças iniciaram-se e evoluíram mais rapidamente. Isto porque o dinheiro é uma mercadoria que circula com mais facilidade e rapidez forçando a adoção de práticas tributárias mais harmônicas. Os países menos desenvolvidos, por oferecerem taxas de juros mais atrativas tendem a apresentar alguma margem de manobra em relação a sistemas tributários menos harmônicos.
49. Nos s mercados de produtos as mudanças são mais lentas pois outros fatores influenciam a circulação de mercadorias: distâncias, hábitos de consumo, barreiras não tributárias oferecem margem de manobra para tributação.
50. A formação de blocos econômicos força a adoção de harmonização tarifária para dentro e para fora das fronteiras. Neste aspecto destaca-se a adoção do IVA , imposto geral sobre o consumo, como "o caminho mais racional para que a tributação interna de mercadorias e serviços seja neutra do ponto de vista do comércio internacional."(idem, p. 25)
51. Em relação ao mercado de trabalho a situação é de pouca mobilidade na direção de redução da carga e da harmonização tributária. O fator redutor está centrado na redução dos custos de produção em prol do aumenta da competitividade. As pressões contra a redução são de ordem política em função das conquistas sociais que envolvem os sistemas de proteção social.
52. Para os países desenvolvidos as reformas nos sistemas previdenciarios movidas pela competitividade dos produtos tende a não ser fator de pressão na medida em que os custos da mão-de-obra no preço final tende a decrescer drasticamente em razão da modernização tecnológica.
53. Para os países em desenvolvimento a situação é distinta e tende a forçar alterações radicais nos sistemas previdenciarios para redução dos encargos
54. Os rumos da harmonização contempla três cenários distintos:
- financeiro
- comercial
- trabalhista
55. No cenário financeiro os movimentos são mais rápidos, transparentes e o desfecho mais conhecido. A tributação dos fluxos financeiros deverá se abolida e os tributos sobre os resultados das aplicações (lucros, dividendos, juros) convergentes para um padrão internacional.
56. No cenário comercial o desfecho mostra-se previsível, mas o tempo de implementação será mais lento e incerto. Há uma tendência para priorizar o imposto geral sobre consumo. Impostos especiais para número reduzido de casos não cria problemas para a integração, desde que as alíquotas não sejam altas. Dois casos mais importantes: fumo de bebidas serão preservados e a tributação sobre combustíveis fósseis em nome do imposto ambiental.
57. No cenário trabalhista são menores as possibilidades de visualização das transformações tributárias. A assimetria de situações internacionais determina ritmo de mudanças distintos e imprevisíveis. Dada as desvantagens dos países menos desenvolvidos é possível que adotem medidas mais radicais no bojo do processo de privatização de regimes previdenciarios.
V. Conclusão
58. A primeira conclusão que se chega é que as " transformações na estrutura tributária não ocorrem em um curto espaço de tempo" (idem, p.31)
59. Os conflitos de interesse que se manifestam nos momentos de mudanças nas estruturas tarifárias e tem como causas principais:
- magnitude das distorções econômicas;
- gravidade do quadro fiscal
- natureza do regime político
- tamanho e grau de inserção do país no contexto econômico internacional.
60. De maneira geral, os países com regime federativos enfrentam maiores dificuldades às mudanças em comparação com os países unitários. Nos países federativos a distribuição dos recursos arrecadados e as atribuições da federação geram dificuldades nas negociações. EUA e Austrália atestam esta limitação na medida em que têm encontrado sérias dificuldades para a implantação do IVA.
61. O grau de abertura econômica é uma variável importante na determinação da velocidade das mudanças tributárias por força da necessidade de melhorar a competitividade dos produtos nacionais no mercado exterior.
62. "O sentido das mudanças está dado, mas a velocidade da convergência é incerta e muito diferenciada. (...) É plausível, todavia, que o aumento das pressões por harmonização, oriunda da crescente internacionalização da economia, promova câmbios mais significativos nos próximos dez anos que os verificados ao longo das décadas de 70 e 80."
VI. Referência Bibliográfica
Affonso, R.B. Álvares e P. L. Barros Silva. (org.) Reforma Tributária e Federação. São Paulo: Fundap e Unesp, 1995
Hinrichs, Harley. A general theory of tax structure change during economic development. Cambridge: Law School of Harvard University, 1966.
Messere, Kenneth. Tax policy in OCDE countries. IBDF, 1993.
Oxley et alii. The public sector: issues for the 1990s. OCDE, 1990 (Working Papers)
Rezende, Fernando. Evolução da estrutura tributária: experiências recentes e tendências futuras. Planejamento e Políticas Públicas. 1 (13), p. 3-33, 1996.
Utilize o Microsoft Excel para visualizar o arquivo ocde.xls.
Instituto de Economia da UFRJ
Projeto Universidade Interativa
Disciplina: Economia do Setor Público
Prof. Nivalde J. Castro[ índice das notas ]
[ topo desta página ]
Home | Objetivos | Metodologia | Programa | Bibliografia
Unidades | Exercícios | Videoteca | Lista de Discussão